“一个制度创设后，是需要被外界了解和使用的，只有在使用中才能体现出它的活力。当我们有问题时会想到用备案审查制度，这一制度就真正展示出了它的生命力。”回顾备案审查制度的发展历史，清华大学法学院教授何海波如是说。

  作为“维护国家法治统一、保障公民权利”的一项宪法监督制度，备案审查制度肇始已有40余年，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室亦有20周年。

  何海波不仅是备案审查制度的亲身参与者，也见证了备案审查这一中国特色的宪法监督制度的发展。他曾于2003年、2021年两次“上书”全国人大常委会，呼吁对侵犯公民权利的相关文件进行审查。

  近年来，随着备案审查制度的运转，公民提出的审查建议不再石沉大海，而是“撬动”权力机关对违法审查的重要方式，何海波的期待慢慢的变成为现实。

  全国人大常委会法工委最新披露多个方面数据显示，2018年3月—2023年3月期间，共收到公民、组织提出的1.7万多件审查建议，围绕民法典等20多个领域开展专项审查，推动有关方面修改或废止“带病”约2.5万件次。

  中国的违宪审查制度如何构建和落地？一项制度如何保障公民权利？南都记者对话多位专家学者、曾亲历备案审查的实务工作者，还原备案审查制度发展中的关键节点。

  即使过去20年，宪法学者、北京航空航天大学法学院教授王锴对“备案审查室”的诞生仍记忆犹新。

  2004年6月的一天，在中国人民大学读博的王锴走在去食堂吃早饭的路上，一同学知道他学宪法，特意举着一份报纸给他看：“你看你们违宪审查有专门机构了，宪法‘有牙齿’了。”王锴凑过去，看到报纸上写着“全国人大常委会5月成立了法规审查备案室，负责法规备案及审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触”。

  “这是全国人大常委会首次成立法规违法违宪的审查机构。”王锴很兴奋，作为宪法学人，念兹在兹的一直是“宪法要有牙齿”，即对于违宪现象要及时纠正，备案审查专门机构的成立堪称制度“破冰”。

  备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，即对规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展审查研究，督促制定机关纠正改正有一定的问题的法规、司法解释等规范性文件。这就从另一方面代表着，不论是国务院制定的行政法规、“两高”的司法解释、抑或地方人大及其常委会制定地方性法规等规范性文件，其中规定的制定权力行使不能任性，人大不但可以“审一审”、察觉缺陷还可以直接纠错。

  作为一项法律监督制度，我国备案审查的历史可追溯至1979年。地方组织法首次规定了省、自治区、直辖市制定的地方性法规的备案制度，全国人大常委会由此对备案审查工作开始探索。

  “当时审查只是一种实践中的做法，尚未形成制度，也没有法律要求备案机关必须要进行审核检查，直到2000年立法法通过，才将‘审查’正式上升为法律规定的制度。”王锴称，立法法规定公民可以就违法提出审查建议，全国人大常委会也必须要承担起依申请审查的职责。

  “立法法规定了公民可以提审查建议后，随着备案审查室成立，过去我们遇到一些立法、文件规定不合法，或者违法违宪的时候，不知道怎么去救济，但备案审查室成立之后，再遇到类似问题，就会考虑要给备案审查室写个审查建议。”王锴称。

  在王锴看来，备案审查室的成立让备案审查工作有了专门负责的机构，可以常态化、制度化运行，为宪法实施提供了实践渠道，宪法学界也因此对备案审查室的成立非常赞赏。

  立法法的修改，将被动审查纳入法律制度框架，也由此开启公民向全国人大常委会提审查建议的“通道”，2003年发生的“孙志刚案”是其中颇具代表性的案例。

  2003年4月，27岁的湖北大学生孙志刚被收容后遭殴打致死的消息引起社会关注，也引发对收容遣送制度的质疑。

  其后，国内3位法学博士上书全国人大常委会，要求对1982年开始实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。

  同年5月，北京大学法学院教授沈岿、宪法与行政法学者何海波等人也关注到宪法中的一条规定：全国人大常委会在必要时候能启动特别调查程序，根据调查委员会报告作出相应决议。

  几位学者讨论认为，相较于直接提出违宪审查，呼吁全国人大常委会启动特别调查程序更为慎重妥当。“特别调查程序作为一个宪法制度，从未启动过。如果全国人大常委会能够对重大的制度性问题，通过调查程序进一步探索、再作出决议，那是最合适的办法。”

  5月23日，沈岿执笔起草了《提请全国人大常委会就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序的建议书》，讨论定稿后，寄给了全国人大常委会办公厅。

  这份建议引起全国人大常委会的重视。何海波回忆，建议寄出后，几位学者并未收到全国人大方面的正式反馈。但之后在某个场合，一位全国人大常委会法工委的官员告诉他，“我们为这封信忙了好一阵子，加班加了几个晚上。”

  让学者们意外的是，6月20日，在孙志刚案一审过后的11天，国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

  而在收容遣送办法废止后不到一年时间内，2004年5月，全国人大常委会法工委备案审查室成立，曾“上书”全国人大常委会的几位学者也被视作是备案审查室成立的间接推动者。

  备案审查室的设立，让法规、规范性文件的审查有了专门机构负责，也被视为备案审查制度建设的“里程碑一步”。

  王锴形容，这就像一个“开关”：原来备案审查是纸面上的制度，没有专门机构负责，也不知道如何运行，备案审查室的成立，一下子把备案审查制度激活了。

  在此之前，学术层面对备案审查专门机构的设立有各种设想，有的建议在全国人大之下设立专门的宪法委员会，还有的建议由来承担专门职能。

  在何海波看来，最后采取由法工委下设法规备案审查室的方式，是一个相对“低调务实”的方案，虽然规格比一些学者的设想要低，但在中国更行得通。

  “备案审查有了专门机构负责，启动程序就能够常态化。回过头来看，这确实是我们建立和完善备案审查制度的一个里程碑的事件。”何海波称。

  也有熟悉全国人大常委会法工委工作的人士向南都记者谈到，备案审查即为中国的违宪审查制度，它所扮演的角色，堪称是“国家法治大厦的拱顶石”，没有这一拱顶石，很难保证国家法律体系的统一协调、难以保障各国家机关有序运作、也难以保护公民基本权利和自由。

  南都记者通过调查了解到，备案审查室设立之初有8位工作人员，有些是从民法室过来的，还有的是从行政法室等业务部门来的，法规备案审查室一设立，就开始做对法规、规范性文件的审查。

  发布于中国人大网的一篇题为《改革开放40年备案审查制度的发展成就和经验》文章透露，从备案审查室成立到2014年十年间，对1132件公民、组织提出的审查建议进行了研究。对国务院报备的行政法规和“两高”报备的司法解释逐件进行主动审查。此外还对地方性法规开展了有重点的主动审查研究工作。

  备案审查室成立之初，其工作内容和进展并未被外界了解，一度被形容是“鸭子凫水”：脚掌在水下使劲，但表面看上去很平静。

  “由于种种原因，这段时期备案审查工作刻意保持低调，对审查中发现的问题主要通过与制定机关沟通协商，取得一致意见后，由制定机关自行纠正。”《改革开放40年备案审查制度的发展成就和经验》一文中提到。

  “破局”出现在2017年。当年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取备案审查工作报告、并对社会公众公开。报告中披露的数据、纠错案例也引来诸多关注，备案审查制度一下子“浮”到水面上来，社会各方面提出的审查建议数量也随之激增。

  据公开披露多个方面数据显示，自2017年12月底到2018年2月初，不到两个月的时间，全国人大常委会法工委就收到了3000多件审查建议，数量超越此前一年总和。

  谈及这一制度创新，王锴认为，向人大常委会作备案审查工作报告，解决了备案审查民主正当性的问题。“法工委向全国人大常委会作年度备案审查工作报告，最终的备案审查决定也要经过常委会审议同意，体现了人大常委会的权威性”。

  法规备案审查室相关负责人也表示，向常委会报告备案审查工作情况，是有效实现人大监督职责的重要方法，有利于社会各界了解备案审查制度，更有助于促使制定机关提高文件制定质量，提高报备及时率。

  自2017年至今，全国人大常委会已连续七年听取有关备案审查工作情况的报告，2020年的备案审查工作情况报告还首次将“合宪性、涉宪性问题”单列，并首次公布合宪性审查案例。

  曾建议全国人大常委会就收容遣送启动特别调查程序的何海波，于2021年再次“上书”全国人大常委会。这一次，他在备案审查建议中呼吁对《北京市机动车停车条例》第四十一条停车欠费罚款的规定进行审查。

  这一次，全国人大常委会法工委备案审查室以书面形式向何海波作出答复，答复写满一张纸。其中提到，相关规定“没能较好体现法律确定的原则的精神，需要逐步完善”。复函还告知，已向北京市人大常委会发函，指出该条存在的问题，并建议调整完善。

  这次正式答复，让何海波看到备案审查制度近年来的变化。公民提出的备案审查建议，能够获得全国人大常委会的回应，同时“撬动”对违法文件的及时纠错。

  “我相信，备案审查制度将成为有中国特色的全过程人民民主的重要组成部分。法律不是说某个立法机关或者政府部门制定、人民只能去遵守，而是从制定到修改，人民都可以参与。”何海波称。

  在业界看来，备案审查制度是基于中国的政治体制和现实，自己“长”出来、并逐渐完备的一个制度。在制度的摸索和成长过程中，一些实践甚至先于理论，而不少成熟的经验和做法，经过总结，也逐渐被写入制度和法律。

  2023年12月29日，全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定经十四届全国人大常委会第七次会议审议通过。

  因其是具有法律性质的决定，不是一部法律，这份决定也被法学界称为“小备案审查法”，成为“备案审查经验法律化”的体现。

  北京大学法学院教授张翔曾向南都记者谈到，“有件必备、有备必审、有错必纠”是人大备案审查工作的主要目标，而在近年来实践中，也基本实现对各规范性文件的“有件必备、有备必审、有错必纠”，将这一目标写入决定，体现出对过去备案审查经验的总结。

  而为增强备案审查制度“刚性”，《决定》进一步明确了审查纠正“三步走”程序。审查过程中察觉缺陷，要求先与制定机关沟通，督促纠正；若沟通无效，则向制定机关提出书面审查意见；若还是“纠不动”或制定机关“迟迟不改”则能做出撤销的决定。

  在《决定》出台之际，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰接受南都记者专访时介绍，决定出台后，要把决定里的相关联的内容和制度机制落实下去，体现到备案审查的工作中。同时，也要把决定中确立的一些新机制落到工作中。比如“备案”：首先要把浦东新区和海南自贸港法规单列出来单独统计进行备案，加强这两类法规的备案工作。“审查”方面，也要综合运用决定里列出的五种审查方式——依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查，特别是联合审查，真正察觉缺陷、解决问题。

  严冬峰还特别谈到，对备案审查发现的问题，将会利用各种方式督促纠正，不会“大事化小，小事化了”。备案审查工作不仅要有“牙”，还要有“咬合力”，定要把后续的工作做到位，推动问题解决，才能真正发挥备案审查应有的作用。

  经过40多年的实践和探索，全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定的出台，被视作是一个“里程碑式的事件”——终于有了一个系统性的规定，备案审查制度算是“立起来”了。

  但也有多位业内人士直言：如果决定不能持续落实、执行下去，它就只能停留在纸面上。接下来，如何继续提升人大系统的工作上的能力，同时调动地方积极性，将对各类规范性文件的监督做实做深，成为备案审查推进的一个“必答题”。

  “地方层面应提高对备案审查制度的认识。”在王锴看来，如何调动地方备案审查的积极性和主动性，是备案审查制度建设中尤为需要我们来关注的线年以来地方备案审查工作报告进行了系统梳理，发现连续公开备案审查工作报告的省份并不多。从公开报告的省份来看，地方开展备案审查的情况也并不稳定，“柱状图显示，各地备案审查数量并不是逐年向上的趋势，而是有所起伏”。

  “摸清底数”是加强对地方规范性文件监督的一个切入点。今年3月15日，全国31个省(区、市)省级法规规章规范性文件数据库全部建成并上线使用。

  据了解，数据库已收录地方性法规、规章和其他各级各类规范性文件超过35万件，入库文件横向覆盖地方人大、政府、监委、法院、检察院五大系统，纵向覆盖省市县乡四级，入库文件数据持续动态更新中。

  王锴认为，地方备案审查制度是整个备案审查制度中必不可少的一环，因此如何充分调动地方的积极性和主动性，实现上下联动、步调一致，应是未来需要重点思考的问题。他还提醒，备案审查也应当给地方留下制度创新空间，避免一些地方为了怕担责任，而重复立法、照抄照搬上位法的现象。

  何海波则建议，备案审查机关工作程序能更加透明，审查机关更好慎思明辨。在审查过程中，除了听取被审查机关的意见、征求有关国家机关的意见，也可以举行听证会，让建议人当面陈述意见，让更多专家学者、社会公众也参与进来。

  他也关注到，当前就一些重大问题，法工委是以建议地方性法规制定机关自行修改为主。如果地方没有及时修改，全国人大常委会应当作出具有法律约束力的决议，撤销违法的规范性文件。这种情况肯定是罕见的，但“备案审查制度有了撤销这一大棒，说话柔声细语才是有分量的”。