国际安全科学领域里，有条著名的“海恩法则”：每起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。“非典”事件以来，我国的应急管理实现从被动应付向主动应对、从结果导向到原因导向的发展，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移。这就要求我们预防在先，未雨绸缪，提高应对突发事件的能力和水平，做好应对突发事件的预防。在我们国家社会发展进程中，各类突发事件具有高度的频发性、群发性、扩散性和高损害性，其风险防范尤其重要。本章主要对预测和预警进行了简要介绍，并就我国目前的预测预警体系如何加强提出了简要建议，力求读者对此有一个初步了解。国际安全科学领域里，有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。在我国社会持续健康发展进程中，各类突发事件具有高度的频发性、群发性、扩散性和高损害性，其风险防范尤其重要。“非典”事件以来，我国应急管理实现从被动应付向主动应对、从结果导向到原因导向的发展，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移，这就要求预防在先，未雨绸缪，提高应对突发事件的能力和水平，做好应对突发事件的预防。第节

　　国际安全科学领域里，有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。“海恩法则”是德国飞机涡轮机的发明者帕布斯海恩提出的一个关于飞行安全的法则。它说明了飞行安全与事故隐患之间的必然联系。当然，这种联系不仅仅表现在飞行领域，而且适合于应急管理。“海恩法则”的警示意义是任何一起突发事件都是有原因的、有征兆的，大多数突发事件是能控制和避免的，至少可以把事件造成的损失降到最低。“非典”事件以来，我国应急管理工作重点从“事后处理”转移到“事前预防”和“事中监督”上来，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移，这就要求预防在先，未雨绸缪，做好突发事件的监测与预警工作。

　　1、监测的基本含义。所谓“监测”，在应急管理中，是指国家通过设立各种网点，对可能会导致突发事件的各种各样的因素和突发事件发生前的各种征兆进行观察、捕捉、预测的活动。例如，通过对卫星云图和某地区当前水位的跟踪，结合洪水发生规律和地形地貌的分析，可以对该地区洪水的发生发展和危害作出预测和评估。

　　2、突发事件监测的主体和对象。突发事件监测的主体是县级以上人民政府及其有关工作部门。监测对象主要限于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，不包括社会安全事件，这还在于社会安全事件不好通过技术方法监测。

　　突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员受伤或死亡和财产损失的前提。对此，《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现相互连通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和相关的单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即对所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立完整突发事件监控监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立完整基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。

　　3、突发事件的监测网络体系。监测网络是指为了对突发事件的有效监测而建立的各级、各部门、各地区不一样的层次的、涉及不一样的种类的检测体系，它包括监测技术网络、人员网络、组织机构网络等。通过建立高效的监测网络，实现对风险及时、准确、全方位的管理，为突发事件的预警、预报、处置以及事后恢复等阶段的工作做好准备。

　　突发事件的监测从不同角度分析，可将其划分为多种不同的类型。一般可分为常规监测、特殊监测和随机监测。常规监测就是一般的定期的日常性风险信号的收集和监测。特殊监测是对特定突发事件的载体或危险源进行非常规监测，一般是对一些重大的危险源进行的监测或者是在突发事件发生的临近期或发生期间的监测。随机监测是根据现实需要而对某些有几率发生的突发事件随机进行的抽样监测，对指定范围和对象进行突发性的风险信号采集。

　　根据监测的时间先后顺序，也可以把监测分为早期监测、中期监测和后期监测：①早期监测。一般是风险还没有被感知和发现，或者刚刚被感知和发现时进行，按照一定的风险作用点和风险可能发展的路径，对指定的对象和承载体进行监测，力求尽早发现和控制风险蕴藏和生成的信息。②中期监测。是风险发展到一定阶段后，风险特性逐步显露出来，而且在发展趋势上表现出无法更改的取向，此时对其进行进一步的监测，力争掌握风险产生的每个方面的变动情况。③后期监测。是当突发事件已发生并会造成一定的破坏，此时仍坚持监测是为了实时掌握突发事件发展变化的趋势。

　　突发事件的预警机制是指根据突发事件监测的信息和风险评估结果，以及突发事件会造成的危害程度、紧急程度和发展形态趋势，确定相应预警级别、发布有关信息、采取相关措施的过程和方式。它是突发事件应对的一个重要阶段，是做好突发事件应对工作的基础。

　　1、预警的基本含义。“预警”一词最早源于军事,后来人们把这个词逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域。在应急管理中，预警是指国家通过种种突发事件信息系统，在发现突发事件即将发生，或发生的可能性增大，或已发生但可能升级扩大时，向社会发布警报的信息的行为。反应迅速、调控灵活的预警机制一旦建立起来,就可以遇变不惊，处之泰然。

　　2、预警的对象、级别、内容。突发事件预警的对象包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。因为社会安全事件比较特殊，如比较敏感，其紧急程度、发展形态趋势和会造成的危害程度不易预测，因此《中华人民共和国突发事件应对法》没有建立社会安全事件的预警制度。

　　突发事件的预警级别与突发事件的本身的分级在分级数、分级对象、分级标准方面是相同的。突发事件的预警级别划分主要是根据3个方面：突发事件发生的紧急程度、发展形态趋势和会造成的危害程度。预警级别共分为4级，并用不同的颜色加以标示。

　　因为突发事件在性质、发展过程等方面的不同，法律难以对各类突发事件预警级别规定统一的划分标准。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国家建立完整突发事件预警制度；县级以上地方人民政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取一定的措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对有关信息的报道工作来管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制轻易造成危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应该依据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实上不有几率发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

　　突发事件预警的内容有突发事件的类别、预警级别、起始时间、影响区域、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

　　监测与预警是突发事件应对工作的第一防线。在应急管理实际应用中，监测与预警包含了3个层面的内容：一是对日常风险信息监视，根据一系列前提和参数预测突发事件的发生发展和危害性，发布警报。二是对突发事件实施动态监视，对突发事件下一步发展的趋势、影响做多元化的分析，调整警报级别并重新发布。三是对次生、衍生事件进行监视，根据事件链对当前事件可能会导致的次生、衍生事件进行定性、定量分析，发布警报。突发事件的监测与预警贯穿于突发事件发生发展的全过程，但重在事发前的监测与预警，这也是“预防为主”的工作要求。

　　监测与预警的基本流程是：对可能引发突发事件或导致突发事件发生明显的变化的各种危险要素持续地进行监测并对其预兆进行客观分析，作出科学的风险评估；如果风险评估的结果为突发事件不可能会发生，则继续监测；如果风险评估的结果为突发事件有几率发生，则发出警示信号；当公众采取比较有效的响应行动后，监测与预警的流程结束。

　　突发事件的监测与预警是相辅相成、相互统一的关系。通过监测，及时搜集有几率发生突发事件潜在风险的有关信息，监控掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，对危机发生的可能性、发生的时间、发生的地点、发生的原因、可能会影响的范围、会造成的危害，以及危机的演化方向和变化趋势作出分析判断，发出预警信息，以便政府部门和公众及时掌握和提前应对，避免突发事件或减少突发事件造成的损失。简而言之，监测获得相关的信息并进行风险评估，而预警则将风险评估的结果传递给有关部门和人员。一方面，科学的监测是精确预警的前提和基础；另一方面，只有通过有效的预警才能把监测得出的结论及时地传递给有关部门和人员。

　　及时性原则就是在突发事件发生之前或在发展过程中，通过监测，及时识别存在的各种威胁，在此基础上，采取适当的措施快速发出警报，敦促相关政府部门和公众采取行动，避免突发事件的发生或者最大限度地减轻突发事件的影响。由于突发事件具有突然发生、快速地发展的特征，若无法及时有效地发现潜在的风险并传递警情，就不能为公众提前采取响应措施赢得宝贵的时间，其存在也就失去了意义和价值。因为预警信息尚未发出，突发事件很可能已经大规模爆发，很多有效措施根本来不及采取，也不可能实施防控，监测与预警就没有发挥任何作用。政府及其职能部门在获取突发事件的信息之后，要迅速作出分析、判断并及时向社会发出预警。在这方面国外的一些先进做法值得借鉴：日本率先通过在有线电视机顶盒中加载芯片的方式，保证在地震发生前的1分钟内，被指定发布地震预警信息的电视台可以强行将地震的基础信息迅速告知观众。

　　准确性原则就是监测得出的突发事件发生的可能性和危害性的判断必须准确无误，警报表达的突发事件的相关信息必须准确无误。能否准确发布预警信息，将决定整个应对工作的成败。必须从客观实际出发，尊重历史和现实情况，分析突发事件相关因素之间的本质联系以及突发事件的演化、发展的新趋势，在极短的时间内对应急信息做评估、分析并形成科学、准确的判断，做准确的报警。警报一旦发出，有关部门和公众采取应对措施，就产生了一定的成本。如果预警不准确，付出的成本就不会带来预期的效果。长此以往，公众对监测与预警的信任度就会降低，进而导致人们对预警信息的熟视无睹，监测预警机制将名存实亡。同时，也将极大影响政府的威信。负有预警职能的部门要在最短的时间内对应急信息进行科学的评估、分析，并形成准确的预测结果向社会公布。

　　全面性原则就是要充分的利用很多方法和各种手段进行监测，预警信息必须覆盖所有的受一定的影响的公众，不能挂一漏万、顾此失彼。在突发事件中，损失的降低程度通常与获得警报的人数成正比。为此，在预警信息的传播中，要调用多样化的信息传递渠道，不仅要运用现代化的信息手段，如广播、电视、互联网、手机等；也要兼顾传统的预警方式，如高音喇叭、鸣锣敲鼓、奔走相告等。同时，传播预警信息要关切，如鳏寡孤独者、残疾人、语言不通的外国人、老人、妇女、儿童等。如果正确的预警信息不能够及时全面传递给目标公众，则监测与预警的效果大打折扣。例如，1994年3月27日，美国亚拉巴马州发生的一场龙卷风夺去了正在教堂中礼拜的20名信徒的生命。有关方面在事发前的12分钟就发出了警报，但受害者无从接收。

　　监测可以由政府部门、专业机构实施，也可以由公众、法人和其他组织实施，但预警发布主体和预警发布程序必须合法、规范。在主体方面，突发事件预警只能由负有相应应急管理职能的政府部门作出，既不允许政府部门越权预警，也不允许一般的单位和个人随意发布应急预警信息，以保障预警信息发布的权威性。如气象局发布气象灾害预警、卫生局发布公共卫生事件预警等。一般而言，政府要负责警报原始信息的发布，以保证信息的真实性和权威性，杜绝流言和谣言。在程序方面，要求严格遵循法定程序，向社会发布预警并同时向有关政府部门报告和通报。突发事件预警原则上由县级以上各级人民政府发布。但是，部分特殊类型的突发事件由于影响巨大，依据相关法律或相关应急预案的规定，其预警发布主体可能为县级以上的某级地方政府。例如，国家地震应急预案规定，省（区、市）人民政府决策发布短期地震预报，及时做好防震准备；省（区、市）人民政府决策发布，宣布预报区进入临震应急期。国家突发环境事件应急预案规定，蓝色预警由县级人民政府负责发布；黄色预警由市（地）级人民政府负责发布；橙色预警由省级人民政府负责发布；红色预警由省级人民政府根据国务院授权负责发布。此外，非政府组织、志愿者机构等社会力量经过必要的培训后，也可以在警报传递的过程中发挥十分重要的作用，但是，一定要制定相关的法律和法规，约束他们的传播行为，严禁故意发布虚假警情或故意夸大、缩小警情，避免有人趁机造谣惑众。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

　　不得隐瞒或者缩小，应当客观、如实地向公众开放所有有利于应急工作的信息。既有利于公众及时了解突发事件的性质、范围和危险程度，及时采取自救和互救措施，更有助于政府获得公众对应急工作的理解、支持和配合，保障应急工作的顺利开展。应急预警信息一旦失去了公开性，必定会造成谣言四起，社会恐慌，大大加剧突发事件所造成的危害。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，无论是对上级部门和其他部门，还是社会公众，均应提供真实、客观的信息，要定时向社会发布与公众有关的突发事件监控监测信息和分析评估结果，及时按照有关法律法规向社会发布可能受到突发事件危害的警告。

　　在建设监测预警机制时，一定要以人为核心，以公众的需求为目标，以最终效果为导向。监测与预警多一些人性化的关怀，效果将会更突出。例如，国家突发事件总体应急预案规定，预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式来进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有明确的目的性的公告方式。

　　非常状态下的精确预警是要以正常状态下的持续监测为基础的。不仅如此，监测与预警的最终效果还要取决于公众是否接受了报警信息并采取了响应行动。这与公众在正常状态下接受公共安全教育的程度、社会的准备与响应能力是不能断然分开的。因而，要处理好常态与非常态的关系，在正常状态下为迎接非常态的挑战做好全面的准备。

　　在合法和规范的前提下，监测与预警的效果往往与其及时性、准确性和全面性成正比，与是否以人为本，是否全员参与，是否常抓不懈息息相关。监测与预警越及时准确全面，平时工作越扎实、公众越关注和理解，则监测与预警的效果越好。2008年4月，广东省出台《广东省突发事件预警信息发布管理办法（试行）》，明确了预警信息发布主体、权限和职责，规范了预警信息发布程序，确保了预警信息发布工作的制度化、规范化、标准化，有效提升了预警信息发布的权威性、及时性、准确性、全面性。在2008年防御14号强台风“黑格比”的工作中，广东省通过提前发布预警信息，及时动员各级各部门和公众，将人员受伤或死亡和财产损失降低到了最低限度。而行进路线、登陆地点、登陆时风力量级极其类似的1996年15号强台风“莎莉”却造成非常大的损失。

　　监测与预警为人们躲避和对抗突发事件提供基本依据，为政府部门采取预控措施提供合法性支持。此外，没有高水平的应急预警，在应急准备中所储备的各种资源将形同虚设，再有效的应急处置也只能事倍功半。

　　尽管人类不能避免突发事件的发生，却有能力避免或者减轻突发事件所造成的损害，事实上，避免、减轻损害的最主要方法是对危险进行躲避。例如，在地震来临之前转移到空旷地带，在洪水来临前转移到高地，在发生流行疫病的时候避免前往人群密集的场所，在出现重大动物疫情之后避免接触该种动物，最好能够降低在高危险地区作业、活动等等，都是人类躲避突发事件的最本能方式。而这种人类本能的发挥，必须以获得及时、真实、准确的预警信息为依据。即使在无法完全躲避的情况下，也能够最终靠采取各种准备措施抗击突发事件从而避免或减少损害，比如在洪水来临前加固堤防和疏通河道。

　　为了避免或者减轻突发事件所带来的危害，政府部门需要在突发事件发生之前采取各种预控措施。比如在台风来临前要求所有渔民停止作业。政府部门启动预控措施，一方面要动用大量的应急资源，另一方面也可能将限制部分公众的合法权利的行使。因此，预控措施必须合法，在没有发布预警信息的情况下，尽管政府部门也可以对马上就要来临的突发事件有所准备，但受到很多限制。

　　成功的监测与预警能取得巨大的社会效益和经济的效果与利益。如果监测与预警系统不健全，甚至缺失，导致突发事件将要发生时，无法及时发出警报或者根本不发警报，则会造成不可估量的损失。以下是监测与预警方面的两个正反典型案例。

　　1975年2月4日，在辽宁省海城、营口一带发生7.3级强烈地震。震源深度为16千米，震中烈度为9度强，极震区面积为760平方千米。这次地震发生于严寒的冬季晚上，发生在人口稠密、工业发达的地区，是该区有史以来最大的地震，虽然造成大量建筑和设施损毁，但仅造成约2000人死亡。并且，震后3天内灾区全部恢复供水、供电，交通和工农业生产1个月后基本上得到恢复。以下是海城地震监测与预警的进程表（北京时间）：1975年1月下旬，国家地震局和辽宁省地震部门提出1975年上半年辽宁南部有几率发生一次较大地震的报告；2月1~3日，辽宁营口、海城两县交界处出现的小震活动特征及宏观异常增加等情况；2月4日零点左右，辽宁省地震办公室向全省发出了带有性质的地震简报，提出小震后面将会有较大的地震；2月4日10：30，辽宁省人民政府向全省发出紧急电话通知，并发布；2月4日19：36，地震发生。

　　从这个案例的时间表能够正常的看到，由于我国地震部门对这次地震及时发出预警信息，使得当地政府能够提前采取应对措施，公众能够及时采取自救措施。据推测，这次预报拯救了10万余人的生命，避免了数十亿元的经济损失。

　　2004年12月26日，由苏门答腊地震（里氏9.0~9.3级）引发的特大海啸在大约7个小时内，波及距离震中4500千米以外的地方，横扫印度洋地区。12个国家受到海啸影响，其中印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国受损最为严重。根据联合国有关机构的估计，大约25万人死于海啸，1.4万~5.1万人失踪，150万人背井离乡。根据有的国家和机构估计，海啸造成的死亡人数在30万以上。以下是印度洋海啸演进的时间表：2004年12月26日0：58，9.3级地震发生；1：00，海啸袭击安达曼和尼科巴群岛，地震和海啸造成7500人死亡；1：07，澳大利亚与太平洋海啸预警中心联系，称地震强度为8级；1：14，太平洋海啸预警中心发出地震信息通报，称太平洋地区不会有海啸风险；1：20，海啸袭击了印度尼西亚的亚齐省，造成25万人死亡或失踪；1：28，太平洋海啸预警中心向整个太平洋地区发出预警；2：04，太平洋海啸预警中心将地震强度修改为8.5级；3：00，海啸袭击泰国海岸，5500人死亡或失踪；3：20，海啸袭击斯里兰卡海岸，3.1万人死亡；3：50，海啸袭击印度东部海岸，1.1万人死亡；7：30，海啸袭击非洲东部海岸，200人死亡。

　　从这个案例的时间表能够正常的看到，从苏门答腊发生地震到泰国、斯里兰卡、印度、非洲东部受到海啸影响，其间的时间间隔分别约为2小时、2小时20分、2小时50分和6小时30分。事实上，在大部分地方，人们从岸边跑到安全地带只需要几分钟，如果上述国家和地区具备良好的海啸监测预警系统，海啸灾害是能减轻甚至避免的。

　　监测与预警的内容有：对风险隐患进行排查和监控；通过种种监测手段获取丰富的实时数据支持预警；结合历史数据和各种信息进行风险分析，判断报警的临界点；采用公众容易接受的标准化预警术语，通过多种渠道，及时将警报发送给处于风险中的公众及有关应急响应者；教育、培训公众，使其有能力采取适当的行动；定期评估监测与预警的效能等等。归纳起来，主要如下。

　　风险隐患排查就是对风险隐患进行辨识并登记建档，确定管理的重点。从突发事件演进的过程来看，风险隐患排查是应急管理在事发前最基础的一个环节。2007年湖南省进行了全省范围内的风险隐患排查，省政府和各市州、各部门、各县市区均建立了包括危险源、危险区域在内的风险隐患数据库，为全省各类突发事件的监测预警和隐患治理提供了基础信息。

　　风险隐患监控就是对风险隐患进行实时、持续、动态的监测，及时有效地发现各种变化，收集相关的数据和信息，做好预控措施，同时，风险隐患监控得到的数据和信息为风险评估提供相关依据。2003年我国抗击“非典”期间，中央政府通过卫生部门对“非典”疫情实行24小时监控，随时掌握变动情况和发展的新趋势，及时作出决策，夺取了抗击“非典”的伟大胜利。

　　风险隐患排查和监控是突发事件监控监测与预警的基础和前提，具有十分重要的意义。首先，有利于避免突发事件的发生。对容易引发突发事件的危险源、危险区域进行重点监控防范，防患于未然，察觉缺陷并及时整改，可以将发生突发事件的可能性降至最低。其次，有利于快速应对处置，能够在早期采取对应的控制、处置措施，能将损失控制在较少的范围内和较低的程度上；有利于采取正确有效的应对措施，不同的突发事件的处置措施不同，同一事件的不同阶段所采取的处置手段也不同，通过对风险的分析识别，在此基础上启动不同的应急预案，采取正确的应对措施。

　　风险隐患排查和监控是应急管理一项长期的基础性工作，必须建立完善监控网络，划分监控区域，确定监控点和监控项目，明确排查区域和排查周期，提供必要的设备和设施，配备专职或专兼职人员，加大风险隐患排查和监控力度。

　　一般认为，突发事件的风险由突发事件危险要素与社会脆弱性两个因素共同决定。危险要素是突发事件发生时产生危害的要素；脆弱性是衡量社会在突发事件发生时遭受危害大小的指标。因此，认识风险就要对危险要素和脆弱性做综合评估，即进行风险评估。

　　风险评估即将调查、监测到的结果和其他收集到的信息进行整理和归纳，结合脆弱性分析，确定风险的大小，判别突发事件发生的可能性和危害性，为应对处置工作准备好。只有经过风险评估，判别突发事件发生的可能性和危害性较大时才能发出预警信息。

　　突发事件风险评估是监测与预警的重要内容和承上启下的环节。一方面，它是对人们通过科学监测手段获得的数据和通过其他的手段收集到的信息的加工与处理；另一方面，它是人们作出报警决策的基础和依据。风险评估要求具备良好的风险分析能力，要求根据政府部门和专业机构提供的危险信息和各种社会信息，结合社会系统的脆弱性分析和风险等级来评估。风险评估专业性较强，应当充分的发挥专家、学者和专业方面技术人员的作用，在难以判别时组织其进行集体会商，防止评估出现偏差。2008年的低温雨雪冰冻灾害期间，气象部门虽然作出了较为准确的预报，多次发出监控信息，但对灾害性极端天气的持续性和强度估计不足，致使我国南方地区仍然遭受严重灾害，损失巨大。

　　1、客观性原则。在进行突发事件风险评估的过程中，要坚持实事求是，采用科学的方法，遵循规范的程序。同时，也不能盲从权威，更不能出于部门利益的考虑而故意放大或缩小风险。

　　2、系统性原则。在进行风险评估时，必须从系统的方面出发，尽可能全面、充分地考虑各种风险的相关性、叠加性。现代社会是一个复杂的大系统，突发事件种类多，并且相互之间关联性很强，经常会牵一发而动全身，引发系列的次生、衍生事件。例如，地震会引发火灾，洪涝后易发生疫情，环境污染会引发件，冰冻灾害后会火灾多发等。进行风险评估时，应该全面系统地收集信息，考虑各种各样的因素，在此基础上开展评估。

　　3、规范化原则。突发事件风险评估所使用的方法和程序等应有一个统一规范的基本准则，包括评估程序、评估方法、评估指标体系等方面的内容。规范化有利于信息交流沟通，有利于不同风险、不一样的地区的比较对照。

　　4、动态性原则。由于可能诱发突发事件的风险隐患处于不断运动变化之中，所以评估得出的结论具有时效性。因此，必须持续地进行监测，动态性地做评估，不断发现新的风险，及时采取应对措施。

　　突发事件的预警和突发事件本身一样有必要进行分级，其所分级数、分级对象和分级标准也是相同的。综合《中华人民共和国突发事件应对法》、国家突发事件总体应急预案和各专项应急预案的相关规定，分析如下。

　　突发事件本身和突发事件的预警都分成I级（很严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般）4级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。

　　事件本身和事件预警的分级所根据的都是事件会造成的危害程度、影响区域、紧急程度和发展势态等因素。不同的突发事件的预警级别标准是有区别的，所以《中华人民共和国突发事件应对法》没有规定预警级别的具体划分标准，但近几年来国务院发布各种突发事件专项应急预案对可以预警的突发事件预警级别规定了统一的划分标准。如《气象灾害预警信号发布与管理办法》规定：台风预警信号分为4级，分别以蓝色、黄色、橙色和红色表示。发布台风蓝色预警信号的条件是，24小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达6级以上，或者阵风8级以上并可能持续的；发布台风黄色预警信号的条件是，24小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达8级以上，或者阵风10级以上并可能持续的；发布台风橙色预警信号的条件是，12小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达10级以上，或者阵风12级以上并可能持续的；发布台风红色预警信号的条件是，6小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达12级以上，或者阵风14级以上并可能持续的。

　　对于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，预警的条件是“即将发生或者发生的可能性增大时”，而对于社会安全事件，预警的条件则是“即将发生或者已发生”。对于预警的程序，一般来说包括3个方面：一是发布警报并宣布有关地区进入预警期，这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。二是报告，即向上一级人民政府和上一级主管部门报告，必要时可以越级上报，这适用于各种突发事件。三是通报，即向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府和公众通报，这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。

　　根据我国有关法律法规，国家所发布的突发事件预警信息，在内容上应包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能会影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

　　警报所发布和传递的信息要以公众需求为导向。警报的语言必须简洁、清晰、易懂，避开使用冗长、晦涩的专业性语言；警报的内容一定要表述清楚有几率发生的突发事件将会带来的威胁和影响，考虑到公众的价值判断与利益权衡等因素，提出有明确的目的性的响应措施和建议；警报发布的对象应仅限于可能受到突发事件影响地区的公众，避免警报扰民的现象；警报的内容要充分考虑到不同人的不一样的需要，做到有的放矢。公众的情况千差万别，拥有不同的教育水平、经济实力、民族身份与信仰、语言、健康情况和灾害经历等，同样的警报内容会产生不同的效果。

　　警报发布与传递的手段必须是有效的，具备以下特征：一是多样性。警报传播媒介既包括电话、手机、广播、电视、报刊、网络、警报器、宣传车，也包括鸣锣敲鼓、奔走相告等人际传播方式。当然，也可以多种手段并用。二是针对性。警报传播要针对不一样的群体采取不同的手段，如在广播、电视信号无法接收的情况下，可采取发警报或奔走相告的方式，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有明确的目的性的公告方式。三是全覆盖性。警报的传播要确保可能受到突发事件影响的所有公众都能知晓警情。通常，应急管理部门应保持对特定群体发布警报手段的稳定性和经常性，使其能够重视有关信息。四是互动性。警报传递手段最好具备双向可达性，以便于公众及时反馈警报接收信息。

　　人们很重视监测与预警中的技术因素，在发布和传递警报时过于强调利用各种技术和现代化的手段。实际上，监测与预警的效果还具有不容忽视的制度和社会因素，一些“土”的、“老”的传递警报方法往往效果更为理想。作为山洪地质灾害的多发地区，湖南省在防御山洪地质灾害方面就摸索出了一套行之有效的“土”办法，建立了“五个一”的村级防御山洪地质灾害系统。2007年，湖南省各级政府拨专项资金购置了18000个喇叭、3000个功率放大器、3000个备用电源和一批话筒、铜锣、口哨等设备分发到全省72个山洪地质灾害重点防御县的3000个村，建立了由9万名村组干部和党员组成的预警员队伍，采取一名村干部联系一个组，一名党员联系若干农户的方式，若发生灾情，通过广播、电话、敲锣、吹口哨等方式，将信息迅速传递给每一个村民，组织群众避灾。实践证明，此系统易为群众接受，大幅度减少了山洪地质灾害造成的人员受伤或死亡和财产损失。

　　突发事件从孕育到发生有一个过程，各种要素是一直在变化的，其发生发展往往具有确定性和随机性的双重特性，因而预警的级别也可能在一直在变化中。有一定的概率会出现突发事件的影响和危险可能增大的情况，需要提高预警级别；有有极大几率会出现突发事件的影响和危险可能减少的情况，需要降低预警级别；有时会出现突发事件不可能发生的情况，需要解除预警；甚至有一定的概率会作出错误的判断，发出错误的预警信息。

　　如果突发事件的事态发生变化，则发布警报的人民政府应当适时调整预警级别并重新发布，这样既不会把低度紧张情况当成高度紧急情况来处理，造成应急资源和能力的浪费，甚至引起其他社会负面效应，影响人们的正常工作、生活秩序；也不会把高度紧张情况当成低度紧急情况来处理，造成应急资源和能力的不足，影响对突发事件的应对处置工作，使损失扩大。如果有事实证明不有几率发生突发事件或者危险已经解除，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

　　公众根据所接收的警报采取必要的响应行动，避免或者减少了突发事件所造成的损失，监测与预警的目的才最终达到。预警要能够促使公众迅速地采取适当的响应行动以规避风险。如果公众接收到警报，但是不理解警报内容，没认识到事件的严重性或者决策产生偏差，不采取所期望的响应行动，则监测与预警没有实际意义。近年来，在我国沿海，每次台风来袭时都会及时发出警报，要求渔民停船进港，养殖户离海上岸，但经常有人或不以为然，或担心船只和设施受到破坏，不愿上岸，造成不必要的伤亡。2005年5月29日，卡特里娜飓风登陆美国路易斯安那州和密西西比州，虽然美国气象部门对风速、降雨量等预测得很准确，并提前几个小时发出预警，但是，由于种种原因，公众对飓风预警响应不足，导致1000多人丧生。

　　公众对警报作出适当响应的概率受两个因素的影响：一是对警报可靠性的评判。二是对风险的认知。如果公众认为警报不可靠，那么，他们就不会采取行动，如果公众低估或高估了突发事件风险的严重性，那么，他们就会响应不足或响应过度。要促使公众作出适度的响应，必须注意：

　　第一，增强警报的可靠性。首先需要确保警报的原始发布由公众所信赖的权威机构完成，并在警报传递的过程中注意维护其真实性，防止被扭曲。其次，由于突发事件风险具有高度的不确定性和动态演变性，错误警报的发布与传播在所难免，即使在获得准确信息的情况下也有可能作出错误的判断。因此，有关部门必须尽最大努力，减少错误警报的发生概率，并进行持续性的改善，或者解除预警，以保持公众对于预警的信任。

　　第二，提高公众应急能力。必须加强公共安全教育，增强公众的应急意识和应急技能，具体措施包括：使公众掌握有关警报传播的知识和鉴别警报来源可靠性的技能；在学校教育特别是在中小学教育中设立公共安全的课程，增强公众的风险意识和自救能力，等等。

　　第三，修订和完善应急预案。应急预案必须具有针对性、可操作性和持续改进性，否则就不能发挥作用。具体而言，所谓的针对性，是指灾害准备与响应计划是根据某个单位或社区的具体需要、参照风险评估的结果而编制的；所谓的可操作性，是指应急预案具有较高的应用价值，可以在接到警报后明确“是什么”、“怎么办”、“找谁办”等基本问题，并经常性地举行演练以验证其有效性；所谓的持续改进性，是指不断地对已发生的突发事件及响应行动进行分析和总结，及时将应急预案进行修改，将所得出的经验和教训纳入。

　　建立和完善监测预警机制，是建立现代化的、科学的应对突发事件管理体制和机制的前提和基础。国家突发事件总体应急预案规定：各地区、各部门要针对各种有几率发生的突发事件，建立监测预警系统，完善监测预警机制，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。

　　监测与预警制度是指开展预测与预警的各项工作规范或行动准则。主要包括：风险隐患监测制度、信息接报与处理制度（应急值守制度）、风险评估制度、预警信息发布和传递制度、媒体管理制度等等，其中，应急值守制度是监测与预警制度的重中之重。

　　突发事件来势凶猛，千变万化，及时掌握与了解事件的相关信息，是正确进行预测、预警、处置和救援的基本前提。信息报告的渠道畅通与否和传递效率的高低，不仅对监测与预警有决定性的意义，而且影响到应急处置与救援、善后恢复与重建等工作。建立和完善应急值守制度，及时、准确地汇集、储存、分析和传输相关信息，有利于掌握突发事件的动态和发展趋势，为积极有效应对突发事件创造条件，同时，也有利于确保政府所必需的社会动态、舆情信息渠道的畅通，从而最大限度地降低突发事件所造成的损失。各专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及有关主管部门报告突发事件信息。目前，我国各级人民政府和各有关部门大多建立了应急管理办公室或应急管理办事机构，大部分制定了应急值守制度和规范了突发事件信息处理流程。

　　湖南省在应急值守的规范化建设上取得了一定的成效。其中，湖南省政府总值班室（湖南省应急管理办公室）制定了《湖南省总值班室值班工作规则》和《湖南省总值班室处置突发事件工作规则》，明确了省政府总值班室的职责任务是担负传达省政府指示，贯彻省政府决策精神、及时收集和传递有关信息、保障省政府办公厅正常有序运转等重要工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用；制定了值班运行制度，要求24小时值班，规范了轮班、正班、副班、晚班、领导带班和值班通讯等制度；制定了《湖南省总值班室突发事件信息处理流程》，对信息接报、信息研判、信息核实、内部响应、信息报送、落实领导批示和整理资料存档备查等作出了明确的规定。

　　监测与预警系统是指以一定结构形式联结构成的具有某项预测与预警功能的有机整体。目前，我国已建立了从中央到地方包括自然灾害中的水文、气象、地震、地质、海洋、生物和森林类，公共卫生突发事件中的重大疾病、传染病引发的死亡、重大动物疫情以及环境、事故等突发事件的监测预警系统。其中，在气象灾害的监测上，国家气象局、区域气象中心、省气象台等2600多个气象站形成了全国气候灾害检测、预报系统，利用以计算机为主要手段的实时业务系统、卫星云图接受处理系统、数字化天气雷达和高频电话辅助通讯网等先进技术，在全国建立了一个完整的气象灾害监测预报服务网。但还存在诸多问题，主要应在以下3个方面加以改进。

　　加强监测系统的建设主要包括扩大监测网络，增加监测点密度，改进监测手段，等等。例如，加大地震监测台点密度；在地质灾害高易发区建立专业监测系统；建设瓦斯、尾矿库、危化品生产和运输等重大危险源监控系统；增加水文、水土保持监测站和森林火险监测站；加强对重要水源地、国防工业基地、电信基础设施、能源基础设施、运输基础设施、银行金融、储备物资仓库、港口、机场、核电站、大坝、政府设施和关键性商业资产等重要目标的监控。

　　目前，各部门均建立了本业务领域的专业数据库，但主要采用本系统的标准和规范建设，各成体系，也相互形成资源孤岛，很多部门间无法实现数据资源共享。要把收集上来的应急管理相关的数据采用国家的统一标准分门别类，科学储存。基础数据库的建立是应急管理的一项基础工作，可以服务于应急管理的各个环节和相关部门。基础数据库包括危险源数据库、防护目标数据库、应急管理机构数据库、应急资源数据库、应急避难场所数据库、地理信息数据库、接报信息数据库、预测预警信息数据库、信息发布数据库、监测监控信息数据库、值班管理信息数据库、指挥调度信息数据库、预案库、信息识别模型数据库、综合预测预警模型数据库、智能研判模型数据库、评估模型数据库、应急知识数据库、案例数据库等等。

　　目前，各级各部门都建立了信息平台。各平台基本都具备信息接报和发送的功能，但是存在业务性质和功能单一，技术标准不同，不能互联互通和资源共享等问题，并且大部分风险评估能力不强。同一突发事件的监测与预警往往涉及不同的部门，为提高信息的利用率，实现信息资源整合与互联互通，提高监测的准确性和科学性，提高预警的权威性、全面性和及时性，必须整合现有政府部门信息资源和社会信息资源，形成完整、统一、高效、先进的信息平台。目前，国务院和大部分省份都在建设应急平台，应急平台可以实现信息接报和业务管理、隐患分析和风险评估、预测预警和综合研判、生成智能辅助方案、决策指挥和综合调度、资源保障、应急评价、模拟演练等功能。监测与预警所需要的信息上报、信息传输和处理、风险分析、预警发布等功能模块就包括在内。

　　社会预警机制是指社会参与预警的过程和方式。社会力量一般包括科研机构、媒体、社会中介组织、基层自治组织，等等。各级政府应该建立起包括政府相关部门、科研机构、媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的预警体系，即政府权威主导、社会积极协作的政府与社会互动的预警网络。这里，政府的责任是：一要设立专门的机构和工作人员，长期从事社会预警的分析、研究和及时报告工作。二要建立相关的政府预警制度，包括人、财、物在内的储备制度，既可保证应急所需，也可稳定民心。三要建立规范化、制度化的监测、防控体系，把重大突发事件的隐患消灭在萌芽状态。四要建立畅通准确的信息沟通与处理体系，尽可能地化解矛盾和纠纷。五要注意加强平时对公众应对突发事件的危机意识的宣传教育，包括政策法规、应急预案、自救互救基本知识的宣传，不断提高政府的公信力，增强公众应对危机的信心。社会力量积极协作的重点途径如下。

　　在我国，突发事件监测预警机制的构建和运行都离不开政府，但是，公众、法人和其他组织的参与不仅可以分担政府在监测与预警方面的负担，而且还可以促进人防与技防相结合，提高监测与预警的效率。将公众、法人和其他组织力量都纳入到应急管理中来，实现多手段、多途径、多渠道监测与预警，达到准确预警、有效预警的目的。

　　在突发事件的监测与预警中，基层组织，如乡村、企业、社区和街道的作用十分重要。要充分发挥基层组织特别是乡村、社区的作用，组织编制应急预案，并通过演练不断地加以修正。要经常进行应急响应能力的评估，开展志愿者培训活动和公共安全教育，不断提高基层组织应急响应能力。要组织和动员基层力量，共同参与突发事件的监测、预警和处置工作，做到人人能参与，人人会自救。

　　基层组织要成立相应的应急组织及救援队伍，避免突发事件来临时群龙无首的状况。如社区应对区内居民情况分门别类地进行登记，为经过一定培训的居民进行应急管理业务资格认定，组织居民签订灾害互助协议等。此外，社区要考虑根据自身风险情况，配备一定的应急硬件设施。这样，就能够根据警报的信息，及时、有效地作出响应。

　　湖南省长沙市咸嘉新村社区始终把应急管理的基础建设贯穿于社区建设管理的全过程，先后获全国文明社区示范点、全国十佳学习型社区、全国物业管理示范住宅小区等7项国家级殊荣。该社区的主要做法：一是建立应急管理社区动员机制。社区成立了由居委会、警务室、卫生服务中心，驻社区单位，个体私营户代表组成的应急管理领导小组，并成立了8个安全小组，各安全小组由相关职能部门或专业机构牵头，吸收企事业单位人员、专业技术人员、社区志愿者和居民代表参加，从而形成了“全民参与，群防群治”的应急管理社区动员机制。二是加强了社区预警防控系统建设和安全大检查。其中，2006年开展安全大检查30多次，发现和处置大小安全隐患40余处，杜绝了安全事故的发生。三是建立居民普教机制。充分利用各种手段加强应急知识普及，居民的自救和互救能力大大提高。四是建立信息报告机制。成立了由离退休干部、热心居民、楼栋长等137人组成的信息员队伍。五是加强社区应急队伍建设。组建了50人的社区治安巡防队伍，并从中挑选了20名训练有素的队员在全省率先建立了社区消联队伍，投资50万元购置了社区消防车。

　　技术支撑机制是指科学技术对监测与预警提供支持的过程和方式。突发事件的监测与预警离不开科学技术的支持。例如，有的突发事件前兆十分明显，凭人眼观察就能发现和识别，但有的需要仪器甚至是非常先进的设备经过长期的检测才能发现；有的突发事件的发生发展趋势和危害性用常识很难判别，需要建立专业预测预警模型做多元化的分析和推演。

　　现代科学技术的发展为有效地开展突发事件监测工作提供了良好的条件。它们能对监测目标进行不间断的跟踪，不断获取、处理数据，并将有关的精确数据和信息提供给管理者，为进行风险评估奠定坚实的基础。此外，由于突发事件的种类和特点不同，监测的手段也不尽相同。如对自然灾害而言，其监测主要通过观测仪器、装备和技术获取有关灾害的资料和数据，来满足事件的分析、评估、统计、科研和其他应急管理工作的需要。例如，对于气象灾害的监测，就是通过遍布各地的站点获取气象、水文信息，通过卫星获取卫星云图，预测有几率发生的气象灾害。

　　指标体系是应急管理的一个重要测量手段和工具。它依据科学的方法，监测可能诱发突发事件的风险隐患，对突发事件的演进过程进行分析，找出各种测量和触发突发事件的敏感因素，识别并确认风险大小、评价事件发生的可能性和危害性。

　　要建立统一的监测预警信息平台和社会信息反馈网络，将气象、地震、水利、森林防火等专业部门的监测机构上报的信息和各种社会信息汇总起来，结合灾害发生的历史规律，综合加以分析、研判。要充分利用各种信息和先进的技术，建立包括各类突发事件信息识别模型、预测预警模型（包括次生衍生灾害预警模型、人群疏散避难模型等）、智能研判模型、评估模型等在内的相关专业模型，在第一时间内对突发事件的发生、发展、影响范围和危害性进行推演，提高预警的准确性。

　　目前，一些国家已经建立了较为完整的监测与预警体系。他们运用统计数据、数学模型和计算机模拟等诸多自然界和社会变量，对大自然和社会问题，尤其是对全球监测、区域监测以及国内外社会热点监测，给予特别关注。他们进行的大量的分析预测，为政府适时调整政策，实施有明确的目的性的控制手段，起到了很重要的作用。对我国建立和健全监测与预警体系值得借鉴的主要有以下几点：

　　美国的预警系统比较注重发挥联邦紧急事务管理局（FEMA）的协调作用。FEMA是美国联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，直接对总统负责，实行24小时不间断运作，总部设在华盛顿，在全国各地设有区域运作中心。在危机发生之前，FEMA可以在没有总统授权的情况下动用应急资源和应急小组，发布重要命令、实施控制手段。“911”事件后，美国又成立了国土安全部，处理突发恐怖事件。

　　日本政府为提高应对危机效果，一方面建立一套完善的危机管理体制和畅通的信息传播途径，另一方面注重加强对全社会危机意识的养成。它把每年的9月1日定为国民的“防灾日”，在每年的这一天，都要举行包括首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。所以，日本国民通常在危机面前通常能够表现出临危不惧，沉着应对，努力进行自救、互救和救助失去自救能力者。

　　美国从20世纪40年代就开始定期的社会状况的调查；欧洲经济合作组织（OECD）的社会和文化署在20世纪60年代也倡议其成员国成立专门机构，加强对社会状况的监测，并逐步被各国政府所接受。目前多数欧盟国家都定时进行社会运作时的状态调查，以了解民意、服务于公共政策制定和行政决策。